нормативная (законодательная) база федеральных отношений (Конституция РФ,
Федеративный договор, конституции республик, договоры о разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти регионов,
учредительные документы субъектов, двусторонние соглашения регионов и
Центра о разграничении полномочий и предметов ведения в отдельных сферах
деятельности и др.), позволяющая обеспечить правовое единство в отдельных
вопросах статуса регионов и в то же время в какой-то степени учитывать
реальные различия, политические и социально-экономические особенности
субъектов.
И если процесс заключения отдельных договоров и соглашений регионов с
Центром не привёл к нарушению территориальной целостности страны, если мы
сохранили общее экономическое и правовое пространство, если смогли
урегулировать разные по напряжённости конфликты и противостояния, то нам в
определённой степени удалось на практике реализовать принцип федерализма
«единство через многообразие».[2]
В то же время ещё много нерешённых проблем в федеральных отношениях.
Реальные процессы становления федерализма во многом не охвачены правовой
базой.
Правовое поле федерализма в России следует развивать не только на
уровне федеральной законодательной базы, но и на уровне законодательной
деятельности субъектов Российской Федерации. И очень важно, чтобы правовое
поле строилось адекватно требованиям развития экономики регионов и страны в
целом.
Развитие федеральных отношений должно включать и создание эффективной
системы государственного регулирования экономикой и социальной сферой.
Жизнеспособность и действенность российского федерализма прямо
зависит от того, как решается на практике проблема распределения полномочий
и сопряжённой с ней ответственности между Российской Федерацией и её
субъектами прежде всего в социально-экономической сфере. На данном этапе
развития федеральных отношений в России акцент смещается с политического на
экономико-правовой аспект.
И конструкцией, которая способна цементировать государственно-
политическую систему в России, является бюджетный федерализм. Именно здесь
наглядно проявляются противоречия между Центром и регионами, столкновение
их интересов, нежелание или неумение учитывать интересы сторон,
неурегулированность бюджетных полномочий, неравноправность регионов в
отношениях с федеральным Центром.
На этом фоне наиболее выпукло выглядят проблемы существующей системы
разграничения доходов между уровнями бюджетной системы России, которые
одновременно являются проблемами всей системы российского бюджетного
федерализма.
Вот эти проблемы:
1) чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования;
2) практика многоканального финансирования одних и тех же бюджетных
потребностей субъектов Федерации;
3)сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений;
4) отсутствие целевой направленности финансовой поддержки регионов;
5) текущий характер бюджетного выравнивания;
6)отсутствие взаимосвязи процесса определения трансфертов с
проводимыми реформами и др.
В своей работе я постараюсь наиболее полно и развёрнуто указать пути
решения этих и других проблем.
Из истории бюджетного федерализма в России (краткий анализ
законодательства)
Бюджетный федерализм проявляется в нормативно-законодательном
определении налоговых и бюджетных взаимоотношений между разными уровнями
бюджетов, между консолидированными налогоплательщиками и разными уровнями
бюджетов, в конкретизации прав и обязанностей во взаимодействиях между
указанными сторонами на всех стадиях бюджетного процесса. При этом
непременным, хотя и не единственным условием бюджетного федерализма должно
быть соблюдение условий определённого законодательством равноправия
(самостоятельности) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими».
Начало формированию бюджетного федерализма в России было положено в
начале девяностых годов. Именно тогда в результате проведённой реформы
относительно формализованные правила – единые для всех регионов нормативы
отчислений от федеральных налогов, более объективные и «прозрачные»
критерии распределения финансовой помощи – позволили устранить стихийную
децентрализацию ресурсов и политический торг между федеральными и
региональными ветвями власти. Однако эта реформа оказалась незавершённой и
не привела к формированию прочной законодательной базы российского
бюджетного федерализма. В 1996-98 гг. обострился кризис межбюджетных
отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении
финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели
массовый характер ненадёжное исполнение бюджетов, резко выросли долги
региональных и местных бюджетов.
В процессе становления в России реального бюджетного федерализма
переломным стал конец 90-х годов. Вступили в силу Бюджетный и Налоговый
кодексы (часть его), заложившие основу для формирования нового бюджетного
устройства страны. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в
Российской Федерации в 1999-2001 годах», одобренная постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862, определила,
исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления создания в России
работоспособной системы бюджетного федерализма. Её суть – создание
бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации с системой
стимулов, побуждающей региональные власти проводить взвешенную и
ответственную бюджетную политику при одновременном соблюдении на всей
территории страны предусмотренных Конституцией Российской Федерации и
федеральным законодательством социальных гарантий.
Однако, подводя итоги выполнения решений предыдущего документа,
нельзя достаточно корректно оценить, какие же цели этого документа
достигнуты. Вместо укрепления бюджетной системы мы имеем увеличение
количества регионов-реципиентов. Вместо самостоятельности бюджетов
обеспечиваем перетягивание налоговых ресурсов в федеральный центр, нарушая
тем самым ст. 48 Бюджетного кодекса. И если в 2000 году налоговые ресурсы
распределялись между федеральным центром и субъектами Российской Федерации
в пропорции 52:48, то в 2001 уже 58:42, а по некоторым регионам это
соотношение доведено до 70:30. Программный же документ в части целей должен
быть максимально конкретен. И там, где это возможно, цели должны быть
указаны в цифровом выражении с указанием сроков их исполнения.[3]
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на
период до 2005 года была одобрена постановлением Правительства РФ от 15
августа 2001 г. №584.
Впервые Правительством Российской Федерации одобрен столь масштабный
комплексный план мероприятий, которым определяются перспективы основных
направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов и, в
том числе, межбюджетных отношений.
Задачи, поставленные в Программе, можно условно разделить на 5
частей, хотя важно отметить, что ни одно из указанных положений не принесёт
указанного результата без комплексного выполнения предусмотренных
программой мер. Проблемы бюджетной политики имеют сложный состав и
находятся в глубокой взаимосвязи со всем спектром финансово-экономических,
социальных и политических составляющих жизни страны.
Одним из главных достоинств Программы является то, что реформирование
бюджетной системы планировалось проводить на основе реальных тенденций,
наблюдаемых сегодня в области общественных финансов, а не только чисто
теоретических позиций, что даёт надежду на её действительную эффективность
и востребованность.
В соответствии с Программой, развитие бюджетного федерализма должно
проводиться по разным, но в то же время взаимосвязанным направлениям:
1. Упорядочение бюджетного устройства.
2. Разграничение расходных полномочий.
3. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников.
4. Бюджетное выравнивание.
5. Управление региональными финансами.
Упорядочение бюджетного устройства предусматривает в первую очередь
формирование такой системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на
основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право
населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение
обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей
вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и
социальная справедливость).
Действующее в настоящий момент законодательство не в полной мере
отвечает этим условиям.
Чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования
Одной из основных проблем межбюджетных отношений является поиск
оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде
налогов и в виде финансовой помощи. Проблема эта в принципе не имеет
однозначного решения. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых
доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обстоятельство,
что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак
не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет тем больше, чем
больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно,
закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов имеет то
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
