Таким образом, регион получил бы значительные стимулы к развитию собственной налоговой базы. Но стимулирующий эффект гарантированно достигается лишь при фиксации предложенного порядка финансирования фонда на 3-5 лет. При ежегодном перераспределении ФФПР субъекты Федерации заинтересованы в занижении доходов своих бюджетов, чтобы получить дополнительную финансовую поддержку. В случае неизменности пропорций распределения фонда на длительный период (сравнимый с периодичностью губернаторских выборов) при финансировании фонда через закрепление повышенных ставок отчислений от федеральных налогов занижение доходов становится невыгодным. В результате недобора налогов не будут выполнены социальные обязательства, что чревато проигрышем на выборах.
Следовательно, территориальные органы власти будут заинтересованы в развитии собственной налоговой базы и ликвидации дотационности. Не центр, а регион будет искать резервы роста доходов, способы реализации социальных стандартов на своей территории и нести ответственность перед избирателями за ошибки при планировании и исполнении региональных бюджетов. [39]
По существу, в сложившихся условиях мы можем вести речь не столько о развитии территории, сколько о ее выживании. Разработка консолидированного бюджета показывает высокую степень зависимости муниципальных образований от областного бюджета. По сути, при принятии консолидированного бюджета, легализуется ситуация имеющаяся в реальной жизни: 90% территорий практически находится на государственном обеспечении и руководство области несет ответственность за решение социально-экономических задач на территориях. То есть они включены в вертикаль государственного управления.
Но у местной власти должна быть заинтересованность и возможность наращивать свой бюджетный потенциал. Именно с этим связано будущее межбюджетных отношений. Предприятия и территория это неразрывные части одной системы. Поэтому территориям необходима взаимовыгодная и заинтересованная работа. Но сегодня многие муниципалитеты теряют возможность воздействия на предприятия, а те - должный интерес к развитию территорий, где живут их же работники (плюс задержка налоговых поступлений).
Сегодня законодателям необходимо подробнее и четче разграничить полномочия между областным и местным уровнями власти в вопросах расходования бюджетных средств. Пока областным законодательством этот вопрос не урегулирован, а Бюджетный Кодекс РФ определяет в целом широкую сферу совместного финансирования расходов.
Вследствие такой неразграниченности расходных полномочий, неупорядочена и передача финансовых ресурсов в местный бюджет на финансирование отдельных расходов. Если расходы учитываются в доходной базе местного, как правило, дефицитного, бюджета, то это дает возможность их нецелевого использования. Разграничение расходных полномочий между областным и местными бюджетами должно проводится с учетом уровня социально-экономического развития и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг между муниципальными образованиями. Они должны быть выражены в дифференцированных нормативах по основным видам бюджетных ассигнований.
Для местных бюджетов, которые будут не в состоянии исполнять свои обязательства перед областным бюджетом и кредиторами необходимо разработать и законодательно утвердить правовой и финансовый механизм их санации. Одним словом в этом направлении нам предстоит большая законодательная работа, включая и контроль за соблюдением областного финансового законодательства муниципальными образованиями.
Модель межбюджетных отношений должна выйти из сферы субъективных подходов, мнений и предпочтений и строиться на основе экономически строгой типизации муниципальных образований. Нужно законодательно утвердить единую методику распределения финансовой помощи. При этом методика должна содержать не только методы количественного распределения средств между территориями на каждый год, но и практические инструменты регулирования, повышающие конечную заинтересованность территорий в наращивании собственной налогово-бюджетной сферы. Передача им всех средств, поступающих сверх заранее определенных сумм, повышения отчислений от доходов и т.д.
В действующей сегодня системе межбюджетных отношений превалирует функция выравнивания, а стимулирующие меры почти не работают, что снижает желание местных органов власти к расширению собственной доходной базы, порождает иждивенческие отношения и способствует возникновению конфликтов между муниципальными и региональными уровнями власти.
Распределение дотаций должно выравнивать не фактические доходы территорий, а их налоговый потенциал. Поэтому разработка и утверждение методики расчета налогового потенциала муниципального образования, основанной на объективных макроэкономических показателях, а не на фактических усилиях органов местного самоуправления является важнейшей задачей.
В целом, наиболее перспективным является переход системы внутрирегиональных межбюджетных отношений от упрощенного трансфертного механизма помощи к практике финансирования целевых программ социально-экономического развития территорий. И такие подходы к решению проблемы межбюджетных отношений реализуются в некоторых субъектах Федерации. В Республике Мордовия “стержнем” в построении межбюджетных отношений выступают показатели социально-экономического развития административных районов. От их выполнения зависят перечисляемые территориям суммы дотаций. Такой прием можно охарактеризовать как экономический, косвенный метод управления социально-экономическим развитием территории и воздействие, прежде всего, осуществляется на материальные интересы органов местного самоуправления. Как показала практика, такой способ управления действенен, поскольку администрация заинтересована в выполнении прогнозных показателей. Для создания благоприятной финансово-бюджетной среды управления территориями, нужна программа их социально-экономического и финансово-бюджетного развития. [40]
3.3. Оздоровление региональных финансов как средство решения социально-экономических проблем.
Министерство финансов в рамках реализации Концепции к осени 1998 г. подписало соглашения об оздоровлении финансов с администрациями более 80 регионов и не подписало с девятью субъектами - Краснодарским краем и регионами-донорами, которые не пользуются дополнительной поддержкой из федерального бюджета и требуют перераспределения налоговых поступлений. Далее региональные администрации должны заключать аналогичные соглашения с муниципальными образованиями.
По типовому варианту соглашения (в конкретных соглашениях отдельные пункты скорректированы) регионы должны увеличить денежное наполнение бюджета, сократить долю зачетных форм по регулирующим федеральным налогам в 1998 г. и отказаться от них полностью в 1999 г. Кроме того, администрации субъектов Федерации обязались провести реструктуризацию задолженности юридических лиц перед своими бюджетами с предоставлением отсрочки на 4 года по налогам и сборам, на 10 лет - по штрафам и пеням. Условием реструктуризации является своевременное и полное погашение текущих платежей.
Регионы также должны сократить свои бюджетные расходы; привести условия оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствие с Единой тарифной сеткой и нормативными актами (т.е. снять необеспеченные региональные льготы и надбавки); привести тарифы ЖКХ в соответствие с федеральными стандартами; установить лимиты по электро- и теплоэнергии для организаций-бюджетополучателей; сократить перекрестное субсидирование по энергетике и транспорту. Есть и другие ограничения - по реализации инвестиционных программ (только после выплаты зарплаты), по поддержке предприятий (нельзя поддерживать должников) и по расходам самих администраций.
"Приманкой" для согласия регионов на столь радикальные меры послужили ответные обязательства центра. Он предоставил регионам, согласившимся на финансовое оздоровление, отсрочку на погашение беспроцентных ссуд по зарплате за 1997 г. (около 13 млрд. рублей), а затем за 1998 г. Кроме того, обращения региональных администраций о предоставлении средств из федерального бюджета теперь будут рассматриваться только в случае, если соглашение заключено и выполняется.
Иногда в договоры включалось обязательство центра погасить кредитную задолженность федеральных министерств предприятиям региона. Были предоставлены ссуды на кассовый разрыв, особенно по сельскохозяйственным районам. Некоторым регионам обещана помощь при выплате купонного дохода по областным облигациям. Регионы, особенно прибегавшие к внешним заимствованиям, и сами понимают необходимость оздоровления финансов. Более 60 регионов представили собственные программы финансового оздоровления с конкретным наполнением статей соглашения.
Региону, который не выполнит свои обязательства (свертывание зачетных схем и ликвидация неденежных средств в налоговых поступлениях) и не перечислит средства в федеральный бюджет или не вернет ссуды, грозят санкции (приостановка финансирования из федерального бюджета и отказ в предоставлении дополнительной помощи). В этой связи важен переход на финансирование через Федеральное казначейство. Кроме того, министерство будет проводить аудит исполнения региональных бюджетов.[41]
Заключение
В федеральный бюджет поступают доходы с территории всех субъектов федерации. Иными словами, все субъекты являются донорами федерального бюджета. В то же время они в той или иной мере получают средства из федерального бюджета, следовательно одновременно являются его реципиентами. Однако суммы, поступившие с территории субъекта, как правило, не равны суммам перечисленным в его бюджет из федерального бюджета. Если они превышают объем чистых федеральных межбюджетных перечислений, то субъект является чистым донором федерального бюджета. И наоборот - если чистые межбюджетные перечисления из федерального бюджета превышают налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета, собираемые на территории субъекта, то он является чистым реципиентом федерального бюджета. Из этого следует, во первых , что чистые реципиенты - это субъекты, которые даже при использовании всех бюджетных источников, находящихся на их территории, не могу выполнять свои бюджетные обязательства без дополнительный поддержки из центра, и во-вторых, что масштабы федеральной помощи нуждающимся в поддержке субъектам непосредственно зависят от нагрузки которую несут чистые доноры, передавая средства федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20
