В указанных регионах нормативные отчисления от федеральных регулирующих налогов преимуществен­но оставались в региональном бюджете, а из него в ос­новном путем безвозмездных перечислений регулиро­валась бюджетная обеспеченность местных бюджетов, увеличивая их дотационность.

С 1998 по 2000 гг. в консолидированных бюджетах субъектов Федерации наблюдалась устойчивая тенден­ция роста удельного веса доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной (без ограниче­ния сроком) основе: с 13,3 до 44,6%. Однако потом про­цесс пошел в противоположном направлении: 2001 г. — 41,5%, 2002 г.-39,2, аза 2003 г.-35,3%.

В результате изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, доля налоговых доходов в регионах снизилась с 75,3% в 1998 г. до 68,8% в 2003 г. В частности, полная централизация НДС и акцизов на табачные изделия в федеральном бюджете; введение нового порядка расчета налоговой базы по налогу на прибыль, позволяющего предприятиям существенно уменьшать облагаемую прибыль; резкое снижение про­центной доли отчислений в бюджеты субъектов Феде­рации от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья; отмена налога с продаж, а так­же ряда местных налогов и некоторые другие.

В доходах местных бюджетов снизилась относитель­ная величина доходов, мобилизуемых на подведомствен­ной территории, т.е. без учета безвозмездных перечис­лений из бюджетов другого уровня, с 72 0% в 2000 г до 60,0% в 2003 г.

Доля местных налогов, составлявшая в 2000 г. 12,6% доходов указанных бюджетов, в 2002 г. упала до 1,1, а в 2003 г.- до 0,7%.[8]

Сокращение уровня доходов, закрепленных на постоянной основе, в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации и доли налоговой составляющей - тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа реальной самостоятель­ности бюджетов.

Зависимость местных бюджетов от региональных бюджетов возрастала: безвозмездные перечисления им  из этого бюджета в среднем в их доходах составляли: 28,2% в 2000 г., 34,0% в 2001 г., 40,6% в 2002 г. и 40 8% в 2003г.

Если в 2001 г. число регионов, где финансовая по­мощь и компенсации местным бюджетам превышали 30% их доходов, составляло 60, то в 2003 г. - 72, а при уровне свыше 40% — количество таких регионов возросло с 43 до 50.

За эти же годы число регионов, где зависимость местных бюджетов от регионального была выше 50%, увеличилось с 23 до 33, а выше 60% - с 15 до 19, выше 70% - с 8 до 12 регионов. В условиях бюджетного федерализма усиление централизации налоговых поступлений в принципе может быть приемлемо, но если оно осуществляется не как  стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр. Например, в особо кризисной ситуации.[9]

Поэтому необходимо иметь критерии для определе­ния обоснованного уровня централизации и децентрализации средств в бюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:

 - пределом централизации доходов в вышестоящих  уровнях бюджетной системы должна быть граница, за  которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функ­ции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;

- пределом децентрализации при распределении дохо­дов по уровням бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращива­нии налогового потенциала на местах подменяется уси­лением сепаратизма, ведет к нарушению единого эконо­мического пространства и не отвечает сочетанию обще­государственных, региональных и местных интересов.

О недостатках действующего механизма межбюд­жетных отношений свидетельствует, в частности, воз­росшая роль неформализованного метода регулирова­ния консолидированных бюджетов субъектов Федера­ции и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вы­шестоящих звеньев бюджетной системы.

Они использовались не только для покрытия еже­годно повторяющихся кассовых разрывов в связи несов­падением в течение года по объективным причинам сро­ков финансирования расходов и поступления средств в бюджет, но и для покрытия годового дефицита. Это про­тиворечит Бюджетному кодексу РФ, предусматривающе­му обязательный их возврат до конца текущего года.

Такой порядок не соблюдался, а не возвращенные до конца года бюджетные ссуды в нарушение Кодекса пролонгировались федеральным центром на следую­щий год. Это служило сигналом поступать таким же об­разом и внутри регионов. Значит, действующий меха­низм межбюджетных отношений, включая разграниче­ние по вертикали бюджетной системы расходных обя­зательств и соответствующих им доходных источников, давал серьезный сбой.

Во многих случаях в нарушение Бюджетного кодек­са РФ бюджетные ссуды уже при формировании мест­ных бюджетов на очередной финансовый год предус­матривались в качестве источника покрытия дефицита не в течение года, а в целом за год. То есть, заранее счи­талось, что они не будут возвращены до конца года.

Это приводило к нарушению и другого положения Бюджетного кодекса - о том, что текущие расходы не могут превышать утвержденный на очередной год объем доходов бюджета.

2.2   Регулирование межбюджетных отношений в регионах

В современных условиях важнейшей целью является приближение местного самоуправления к населению и обеспечение эффективности деятельности муниципаль­ных образований в решении вопросов местного значе­ния и осуществления отдельных государственных пол­номочий. Это требует изменения территориальных ос­нов местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений, в частности, между субъек­тами Российской Федерации и органами местного са­моуправления.

Эта концепция заложена в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 г.), который обеспечивает тесную взаимосвязь между тер­риториальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой.

Наряду с этим в ноябре 2003 г. в Государственной Думе Российской Федерации приняты в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федера­ции и признании утратившим силу Закона Российской Федерации " Об основах налоговой системы в Российс­кой Федерации" и проект федерального закона "О вне­сении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюд­жетных отношений", внесенные Правительством Рос­сийской Федерации.

Проект федерального закона "О внесении измене­ний и дополнений в Бюджетный кодекс РФ а части регулирования межбюджетных отношений" предусмат­ривает создание и введение начиная с 2006 г. новой системы межбюджетных отношений на основе уточне­ния разграничения бюджетных и налоговых полномо­чий между органами власти разного уровня, измене­ния бюджетного устройства и общих принципов орга­низации бюджетной системы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Требования к новой системе межбюджетных отно­шении состоят в следующем:

- формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого);

- определение перечня собственных полномочий ор­ганов власти с "автономным" формированием расхо­дов их бюджетов;

- введение субвенций на делегированные государ­ственные полномочия;

- долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней;

- использование принципа объективности при вы­равнивании бюджетной обеспеченности регионов и му­ниципалитетов;

- введение "отрицательных трансфертов";

- установление института временной финансовой администрации.

Отметим, что предлагаемые новой редакцией Бюд­жетного кодекса изменения в структуре бюджетной си­стемы обусловлены тем, что в соответствии с действу­ющими нормами БК бюджетная система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФ присутствует 4 уровня. Так, в 24 субъек­тах Федерации созданы местные бюджеты 2 уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюд­жетов районов имеются сметы доходов и расходов по­селков и сельских администраций.

В связи с тем, что число уровней бюджетной систе­мы должно соответствовать числу уровней публичной власти, установленному федеральными законами о ре­форме федеративных отношений и местного самоуп­равления, местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федераль­ного значения и бюджеты городских и сельских поселе­ний. При этом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.[10]

С принятием Федерального закона «О внесении из­менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120-ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений, принципы и основные эле­менты которой были определены Программой разви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 г. № 584. В 2004-2005 гг. должна быть сформирована новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия. В то же вре­мя для регионов сохраняется достаточно широкая сфе­ра регулирования, включая определение порядка (ме­тодик) соответствующих расчетов, в значительной сте­пени влияющих на качество межбюджетных отноше­ний.

Прямое федеральное регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обяза­тельств, непосредственно вытекающих из единых прин­ципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней.

Органы государственной власти субъектов Федера­ции (за исключением городов Москвы и Санкт-Петер­бурга) не имеют права устанавливать вопросы местно­го значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюдже­тов (в том числе - на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату зара­ботной платы муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений). Эти нормы призваны га­рантировать самостоятельность органов местного са­моуправления в реализации своих полномочий и фор­мировании расходов, а также предотвратить возникно­вение «необеспеченных мандатов».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6