Итак, представляется необходимой скорейшая разработка Закона, который положит правовое начало развитию отечественного ГФК, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики. При этом основная цель Закона — установление нормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и рост благосостояния граждан. Какие же вопросы ждут своего решения и соответственно должны быть отражены в Законе? В табл. 1 представлена структура предполагаемого Закона. В Законе должны учитываться особенности финансового контроля как за федеральной собственностью (в том числе передаваемой субъектам РФ и муниципальным образованиям), так за собственностью субъектов РФ. В приложениях к данному Закону целесообразно привести «Перечень терминов и определений», где будут интерпретированы основные понятия ГФК (например, определение понятия «целевое использование государственных финансовых средств и материальной собственности» и т.д.). Кроме того, нормативно-правовая база ГФК (существующие акты, предлагаемый Закон и обеспечивающие его нормативные акты ГФК) должна будет своевременно корректироваться в соответствии с изменяющимися условиями и современным законодательством.
Таблица 1 Структура Закона о системе государственного финансового контроля
Основные главы Закона
Освещаемые в отдельных статьях вопросы
Глава I.
Общие положения Цели и задачи Закона, определения основных понятий (определение понятия ГФК, его отдельных видов и др.), сущность, значение, функции, цели и задачи, элементы системы ГФК
Глава II. Принципы ГФК видов ГФК
Принципы, требования, критерии эффективности ГФК
Глава III. Классификация
Виды ГФК в разрезе следующих его классификационных признаков: типы, формы (в том числе определения понятий ревизии, проверки и т.д.), методы (методические приемы), субъекты, объекты, предметы, органы и т.д. (перечисление)
Глава IV. Финансово-бюджетный и финансово-хозяйственный государственный контроль
Субъекты, объекты, предметы (их расширенное описание)
Глава V. Органы ГФК
Органы ГФК (в том числе орган координации) федерального и регионального уровня, их статус, правовые основы деятельности, порядок образования (создания), реорганизации и ликвидации, порядок их финансирования; сферы деятельности (направленность) основных органов ГФК, их структура, взаимоотношения, регламентация, образуемые ими объединения, права (полномочия), обязанности и ответственность (обобщенно); порядок назначения руководителей основных органов ГФК; основные моменты (параметры) взаимодействия с органами власти и управления (в том числе с иными контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной безопасности и т.д.), органами иных государств и между- народными организациями (в плане рабочих контактов), аудиторскими организациями, системами внутреннего (в том числе ведомственного) контроля хозяйствующих субъектов, общественными организациями и гражданами; права и обязанности организаций и должностных лиц по взаимоотношениям с органами ГФК (право обжалования выводов контролеров в соответствующих инстанциях, обязанность давать письменные отзывы на выводы контролеров, предоставлять отчеты о принятых мерах по устранению нарушений, ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований органов ГФК или их должностных лиц и др.)
Глава VI. Нормативно-правовое обеспечение ГФК
Система нормативно-правовых актов, ее уровни, принципы формирования содержания и порядок утверждения актов разных уровней, характер обязательности выполнения и т.д.
Глава VII. Стандартизация ГФК
Система процедур ГФК, Кодекс профессиональной этики (здесь также должна быть отмечена обязательность раз- работки и принятия определенными органами ГФК внутренних документов, устанавливающих этические нормы и принципы профессиональной деятельности). Цель и за- дачи профессиональных стандартов и этических правил (правил поведения), порядок их разработки, введения в действие и обеспечения соблюдения, структурированное (по разделам и т.п.) перечисление стандартов и этических правил, организационные и методологические вопросы осуществления контроля. Требования к порядку проведения, периодичности, срокам контроля.
Глава VIII. Информационные системы ГФК
Информационные системы, технологии передачи данных, коммуникации, техническое и прочее обеспечение и т.д.
Глава IX. Социально-правовые гарантии работников ГФК
Социально-правовой статус, оплата труда, социальное обеспечение, обеспечение безопасности (охрана, оргмероприятия, технические средства защиты), профессиональная защищенность и т.д.
Глава X. Научно-исследовательская база ГФК
НИИ, новейшие технологии ГФК, научная инфраструктура
Глава XI. Учебная база и кадры ГФК
Учебные заведения, подготовка и переподготовка кадров, профессиональное развитие, самосовершенствование, обмен кадрами и т.д.
Иные возможные главы (статьи)
4. ОРГАНИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Функционирующие в настоящее время в России органы ГФК инкорпорированы в систему государственной власти в соответствии с необходимостью соблюдения баланса полномочий ее ветвей. В то же время, как говорилось и обосновывалось выше, в настоящее время существует система ГФК, можно сказать, с большой натяжкой. И хотя деятельность отдельных органов ГФК (как парламентского, так и президентского, и правительственного контроля) в отрыве от общей картины контроля в стране и их, к сожалению, весьма незначительное, по крайней мере, фактически, влияние на происходящие перестроечные процессы можно было бы оценивать положительно (ведь при любом раскладе хоть что-то все равно ими делается), в общем и целом они не представляют систему. Ни у кого не вызовет сомнений то, что система как таковая может функционировать слаженно, без каких бы то ни было коллизий, столкновений интересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов ГФК. К тому же количество органов должно быть адекватно целям и структуре системы. Как свидетельствует практика, многочисленные, но несистемно связанные государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает саму суть, сам настрой социально-экономических преобразований. При этом ситуацию усугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов и слаженности в работе. Их функции пересекаются, ответственность размывается. Происходит явное и неявное дублирование и параллелизм и, как следствие этого, снижение действенности и нерациональное использование весьма ограниченных ресурсов. Серьезным препятствием для повышения роли государства в успешном осуществлении экономических реформ является в числе прочего и не совсем оптимальная, а точнее говоря, громоздкая структура ГФК, обусловливающая разобщенный и недостаточный контроль за поступлением, расходованием и сохранностью государственных средств. Эффективность ГФК в таких условиях трудно достижима, что способствует расширению криминальных проявлений во всех сферах экономики, росту дефицита бюджета, государственного долга, стало серьезным препятствием на пути экономической стабилизации и оздоровления финансовой системы. Иными словами, успех реформирования ГФК, действенность его системы напрямую зависят от успешного решения организационно-структурных вопросов. Проанализируем основные вопросы предлагаемой нами структуры системы органов ГФК. Следует отметить, что данные вопросы мы рассматриваем как вопросы организационного обеспечения формирования эффективной системы ГФК.
В принципе формирование структуры системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Упрощенно формирование данной структуры можно разбить на несколько этапов, а именно: 1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которых формируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии с политикой государства; 2) определение основных задач, необходимых для достижения поставленной цели ГФК; 3) объединение однотипных задач в группы и формирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы, специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле); 4) разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальное закрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах; 5) соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое — систему органов ГФК, определение оргстатуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системе государственных органов, определение механизма координации разрозненных усилий органов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закрепление специального правового акта о системе органов ГФК; 6) интеграция системы органов ГФК с другими звеньями системы управления государством; 7) разработка важных вопросов деятельности органов ГФК, мониторинг и совершенствование структуры и т.д.; 8) разработка и реализация иных вопросов формирования и развития системы ГФК.
Решение таких вопросов, как место того или иного органа ГФК в оргструктуре их системы, его функциональная направленность, структура, численность и характеристики кадрового состава, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение органа, особенности структуры взаимоотношений и порядка функциональной и административной подчиненности внутри органа (в том числе при наличии у него децентрализованных отделений), а также особенности структуры взаимоотношений органа с другими оргзвеньями ГФК, зависит от многих факторов, например, от цели и задач создания органа, государственного устройства, принципов государственного управления, развития государственных систем и т.д.
Структура и иерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многом определяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению к государственному контролю, т.е. насколько правильно понимает руководство роль ГФК в управлении государством. Они также формируются по мере организационного развития государственного управления, накопления финансового, кадрового, интеллектуального потенциала государства.
Мы описали несколько упрощенную процедуру формирования организационного обеспечения системы ГФК, применимую лишь в идеальных или начальных условиях организации государства (или разработки концепции нового государства). Естественно, в существующих условиях необходимо исходить из уже существующей системы, предпринять попытку ее реформирования и совершенствования.
Организационно-структурная основа системы ГФК нам представляется двухуровневой: 1-й уровень — «ядро» структуры — включает органы ГФК (локальные ЦО) и координирующий их орган (координационный ЦО), а также иные, непосредственно связанные с ними организации; 2-й уровень — «периферия» структуры — все иные государственные органы и их аппараты, законодательно наделенные контрольными функциями как составной частью своих непосредственных управленческих обязанностей. Принципиальная схема рекомендуемой нами оргструктуры системы органов ГФК наглядно представлена на рис. 4. С позиции системного подхода показана взаимосвязь основных структурных элементов.
Как видно из вышесказанного, рассмотренные вопросы весьма актуальны, в целом же, они объединены в одну общую проблему создание в России системы ГФК, по крайней мере, не уступающей по своему уровню соответствующим системам развитых государств. Эту проблему сейчас нужно решать всем специалистам в данной области: государственным финансовым контролерам (аудиторам, инспекторам, ревизорам), научным работникам, преподавателям.
Рис. 3. Предполагаемая структура системы органов ГФК и ее взаимоотношений с органами негосударственного контроля (принципиальная схема)
Заключение
В связи с тенденцией роста объема и разнообразием структуры информационных потоков, усложнением условий хозяйствования, расширением сфер деятельности организаций (в том числе в связи с транснационализацией хозяйствования) возникает бесчисленное множество подлежащих непосредственному контролю предметов. Этот всеобъемлющий контроль требует все больших затрат ресурсов и времени, что отвлекает от более важных задач. Так, если в прежние годы предметами государственного контроля были, в основном, сохранность и эффективное использование ресурсов, а также законность финансово-хозяйственных операций организации, то в настоящее время помимо этого контролю целесообразно все более ориентироваться на рационализацию управленческих систем проверяемых предприятий (системы сбыта, снабжения, управления инвестиционной деятельностью и т.п.), поиск путей повышения эффективности их финансово-хозяйственной деятельности. Гораздо эффективнее подходить к контролю не только с точки зрения непосредственных объектов и финансово-хозяйственных операций, а определять именно те системы, контроль которых позволит сделать выводы о всей деятельности. Отечественным специализированным органам ГФК следует оценивать прежде всего СВК проверяемых хозяйствующих субъектов, предварительно установив “пределы доверия” к ней, т.е. пределы, до которых можно полагаться на внутренний контроль.
Все эти и многие другие вопросы развития отечественного ГФК нужно решать всем специалистам в данной области - принимающим решения государственным руководителям, государственным финансовым контролерам (включая бухгалтерский аппарат государственных организаций), независимым аудиторам, научным работникам, преподавателям
Список литературы
1. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002.- С. 20.
2. Указ Президента РФ № 1095 от 25.07.96 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
3. Павлова Л. Налоговый контроль в системе финансового контроля // Налоги. - 2000. - №3. - С. 9.
4. Перовская Е.Г. Оправе органов налоговой полиции осуществлять проверки // Налоговый вестник. - 2000. - № 1.- С.15-17.
5. Соловьев И.Н. О квалификации налоговых преступлений // Налоговый вестник. - 2001. - № 11. - С.118-124.
6. Фролов С.П. Налоговые споры: некоторые практические рекомендации // Бухгалтерский учет. - 2001. - № 9. - С.43-50.
7. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. — М.: Издательская компания ИВЦ «Маркетинг», 2000.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
